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 As informações pessoais a que se refere o artigo 31 da Lei federal 12.527/2011 são aquelas relacionadas à intimidade, honra e imagem das pessoas em sua vida privada, ou seja, informações que não tenham caráter público. Consoante o posicionamento, de inquestionável clareza, do STF (Suspensão de Segurança 3.902-SP), não estão albergadas sob o manto protetivo da privacidade as informações relativas ao servidor público decorrentes de sua atuação nesta qualidade, que não podem ser abrangidas pela garantia constitucional da preservação da privacidade, posto que não se situam na órbita de sua intimidade ou vida privada.

CONSULTA

Encaminha-nos Câmara Municipal, por intermédio de seu Presidente, consulta nos seguintes termos:

“(…) Referida lei prevê duas exceções à regra de acesso: para informações pessoais e para as classificadas por autoridades como sigilosas.

Conforme definição contida no art. 4º da lei considera-se informação pessoal ‘aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável’. Nos termos do art. 32, inciso IV constitui conduta ilícita que enseja responsabilização do agente público, ‘divulgar ou permitir ou acessar ou permitir acesso à informação sigilosa ou à informação pessoal’, sujeitando-se às penalidades previstas na Lei n. 8.112/1990, sem prejuízo de, eventualmente, responder por improbidade administrativa.

Ante ao exposto, CONSULTA-SE:

a) Em sendo protocolizado pedido de informações sobre um servidor público específico, as mesmas poderão ser divulgadas sem afrontar a lei?

b) Outras informações sobre o tema” (grifo no original).

PARECER

A garantia do exercício pleno da cidadania, elemento essencial da democracia e do Estado de Direito, ora em processo de construção no país, tem como aspecto essencial a possibilidade de amplo acesso, por todos, às informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos que se encontram na posse dos órgãos públicos (a ser viabilizado em prazo fixado em lei, sob pena de responsabilidade[1]), mereceu, provavelmente o seu mais significativo salto qualitativo, com a disciplina trazida pela Lei federal 12.527, de 18 de novembro de 2011[2], a qual assegurou o praticamente irrestrito conhecimento das informações públicas ou contidas em documentos públicos, com as exceções expressamente nela estabelecidas. Por outro lado, reafirmou o mesmo diploma (art. 31)[3]a indispensabilidade de respeito ao direito à privacidade[4], garantido pelo artigo 5º, inciso X, da Constituição Federal[5]. Este aspecto se apresenta como fundamental para a questão trazida pela consulta, posto que o equilíbrio entre tais direitos (de acesso e de garantia da privacidade) é que deverá estabelecer os parâmetros que balizarão os interesses maiores envolvidos, ambos merecedores da tutela constitucional.

Serão indiscutíveis as repercussões do regramento inovador, no âmbito de toda a Administração Pública, inclusive nos Municípios, a exigir, inclusive, providências legislativas locais, como se verá oportunamente.

Antes de iniciar-se a análise das disposições específicas deste novo disciplinamento, torna-se indispensável acentuar-se que, para a viabilização de seu cumprimento, apresenta-se como pressuposto a adequada gestão documental pelas mais diversas instâncias da Administração (assim como pelo particular, em determinadas circunstâncias) que detenham a posse de informações e documentos, que podem, também, além de destinar-se ao atendimento dos interesses pessoal e particular, assumir caráter de relevância por suas potenciais repercussões históricas, culturais, artísticas etc.Passando, pois, ao enfrentamento do tema, impõe-se inicialmente a contextualização normativa da questão específica colocada na consulta. Para o adequado delineamento do arcabouço jurídico que rege o assunto, devem ser apontadas todas as disposições constitucionais que lhe são aplicáveis, posto que estas precedem a legislação citada na solicitação. Delas, verifica-se que o quadro no qual se inclui é muito mais amplo que tão somente aquele trazido pela recente Lei:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…)

X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação(…)

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado(…)

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (…)

III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; (…)

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (…)

VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; (…)

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

(…) IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

(…) Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(…) § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (…) II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (…) Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

(…) § 2º – Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem” (negritamos).

O dispositivo que cuida da garantia do direito do indivíduo (seja ele servidor público ou não), em relação à preservação de sua intimidade, ou seja, ao direito assecuratório de sua privacidade, que encontrou guarida no inciso X do artigo 5º do Título que cuida “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”, mereceu destaque na doutrina jurídica constitucional com os seguintes posicionamentos:

a) “DIREITO À PRIVACIDADE

9. Conceito e conteúdo

A Constituição declara invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas (art. 5º, X). Portanto, erigiu, expressamente, esses valores humanos à condição de direito individual, mas não o fez constar do caput do artigo. Por isso, estamos considerando-o um direito conexo ao da vida. Assim, ele figura no caput como reflexo ou manifestação deste.

O dispositivo põe, desde logo, uma questão, a de que a intimidade foi considerada um direito diverso dos direitos à vida privada, à honra e à imagem das pessoas, quando a doutrina os reputava, com outros, manifestação daquela. De fato, a terminologia não é precisa. Por isso, preferimos usar a expressão direito à privacidade, num sentido genérico e amplo, de modo a abarcar todas essas manifestações da esfera íntima, privada e da personalidade, que o texto constitucional em exame consagrou. Toma-se, pois, a privacidade como o ‘conjunto de informação acerca do indivíduo que ele pode decidir manter sob seu exclusivo controle, ou comunicar, decidindo a quem, quando, onde e em que condições, sem a isso poder ser legalmente sujeito’. A esfera de inviolabilidade, assim, é ampla, ‘abrange o modo de vida doméstico, nas relações familiares e afetivas em geral, fatos, as origens e planos futuros do indivíduo’.

(…)

14. Violação à privacidade e indenização

A violação da privacidade, portanto, encontra no texto constitucional remédios expeditos. Essa violação, em algumas hipóteses, já constitui ilícito penal. Além disso, a Constituição foi explícita em assegurar, ao lesado, direito a indenização por dano material ou moral decorrente da violação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas, em suma, do direito à privacidade” [6](negritamos).

b) “O inc. X oferece guarida ao direito à reserva da intimidade assim como ao da vida privada. Consiste ainda na faculdade que tem cada indivíduo de obstar a intromissão de estranhos na sua vida privada e familiar, assim como de impedir-lhes o acesso a informações sobre a privacidade de cada um, e também impedir que sejam divulgadas informações sobre esta área da manifestação existencial do ser humano” [7] (negritamos).

Assim, ao mesmo tempo em que eleva à esfera de proteção constitucional a garantia da privacidade, seja em se considerando a intimidade, seja a vida privada, assegura àquele que sofrer dano, material ou moral, em decorrência do desrespeito à mesma, a indenização correspondente. Observe-se que há o acentuado caráter de preservação das questões relativas à vida privada dos indivíduos em geral, sem qualquer consideração específica em relação ao procedimento destes enquanto exercentes de atividades na Administração Pública.

Ao pronunciar-se sobre o assunto, a Corte Constitucional brasileira, em decisão que contou com relatoria do Ministro Celso de Mello, tornou assente que:

“Como se sabe, o direito à intimidade – que representa importante manifestação dos direitos da personalidade – qualifica-se como expressiva prerrogativa de ordem jurídica que consiste em reconhecer, em favor da pessoa, a existência de um espaço indevassável destinado a protegê-la contra indevidasinterferências de terceiros na esfera de sua vida privada.

Daí a correta advertência feita por CARLOS ALBERTO DE FRANCO, para quem ‘Um dos grandes desafios da sociedade moderna é a preservação do direito à intimidade. Nenhum homem pode ser considerado verdadeiramente livre, se não dispuser de garantia de inviolabilidade da esfera de privacidade que o cerca’”[8] (negritamos).

Entretanto, a garantia à privacidade comporta exceções, que devem ser expressamente previstas. Assim, o seu afastamento, em caráter absolutamente excepcional, somente pode ocorrer quando preenchidos os requisitos estabelecidos para tanto, seja na própria Constituição (inclusive em decorrência de seus princípios), seja em legislação ordinária, inclusive para afastar eventual condenação à indenização apontada.

Neste sentido é o claro posicionamento do Supremo Tribunal Federal, expresso no voto do Ministro Celso de Mello, no acórdão já citado:

É certo que a garantia constitucional da intimidade não tem caráter absoluto. Na realidade, como já decidiu esta Suprema Corte, ‘Não háno sistema constitucional brasileiro, direitos e garantias que se revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoção, por parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela própria Constituição’ (RTJ 173/807, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Isso não significa, contudo, que o estatuto constitucional das liberdades públicas – nele compreendida garantia fundamental da intimidade – possa ser arbitrariamente desrespeitado por qualquer órgão público” (negritamos).

Assim, se por um lado, o direito à privacidade do indivíduo é constitucionalmente erigido como garantia, por outro lado, esta não tem caráter absoluto, podendo, diante de “razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência”, ser mitigada.

Assume relevo, no entanto, a disposição constitucional que estabelece a obrigação de indenizar os danos materiais e morais experimentados em decorrência da violação indevida da intimidade e da vida privada, conforme já apontado, nos seguintes termos:

“Art. 5º.

(…)

X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;” (negritamos).

Em face deste mandamento, a Administração Pública estaria exposta ao risco de sofrer ação indenizatória, na qual, caso demonstrada a efetiva ocorrência de danos, materiais ou morais, poderia ser condenada ao pagamento de valor a ser comprovado, no caso dos danos materiais, e arbitrado pela Justiça, no caso dos danos morais.

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